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住民自治と自治体改革

キーワード:

講師:片山健也(ニセコ町長)
講義日:2013年5月18日(土)
文責:愛知県常滑市 堂本大輔(2013年度参加者)

本講義の目的

地方自治の本質は「住民自治」にあるとされる。まちづくりは「住民とともに」行うべき、と多くの人が口にする。では、住民自治とは何だろうか。そもそもなぜ必要なのだろうか。 片山氏は、戦後右肩上がりの経済成長の中で、行政は、地域の相互扶助の力を奪ってしまったと主張する。そして、行政が担ってきた仕事を“解体”して、本来やるべき人に返し、次の社会に引き渡していく仕組みを作ることが、これからの行政の役割だと言う。では、それを達成するには、何が必要なのだろうか。 ニセコ町では、徹底的に「情報共有」と「住民参加」にこだわり、実践を積み重ね、住民自治を鍛え続けている。職員は、政策に住民の日々の暮らし・意思・価値観を反映し、その熟度を高めるべく、日々住民とのやりとりの中にいる。日本初の自治基本条例である「まちづくり基本条例」があるから、住民自治の盛んなまちになったわけではないのだ。 かつては職員として組織の疲弊と戦い、今は町長として住民自治にこだわり続ける片山氏に、住民自治のあり方を聞き、住民自治が達成されると、住民やまち、行政の仕事はどうなっていくのかを考える機会としたい。



講義内容

●『居眠り自治体』の問題

日本にはコスト意識が全くない役所がある。闇雲に前例を踏襲して、冒険・失敗を許さないという風潮もある。また、縦割り主義によるたらい回しも現実にある。公務員組織自体が、(公務員にとってのみ)最も恵まれた福祉社会でありながら、弱い市民の立場に全く立っていない。 こうした問題を抱えた日本の遅れた自治体、すなわち『居眠り自治体』は20年経っても先進自治体に追いつけない。首長・職員の資質、住民意識も先進自治体とは全く違う。職員1人を採用するのに、3億円の投資が必要であるが、居眠り自治体には、有力者のコネクションによる採用の実体も多く見られただろう。

●住民自治に最も重要なのは『職員』

1994年にニセコ町で35歳の財政係長が予想外に健闘して選挙で当選し首長となった。これが、まちづくりの大きな転換点となった。 住民自治は、村社会が原点である。かつては地域のことは地域で、皆でやってきた。それを他人に任せるために税金の概念が生まれ、公の仕事を専門に扱う人が出現した。 つまり、公共の一部を役所に担わせるというのが政府・自治体の原型である。公共は全てを役所が行うのではない。もともと住民が担ってきた公共について、その一部を役所が担うというのが本当の意味である。 住民自治を担う役所にとって一番重要なのは職員である。職員は、自ら誇りを持って動くことが大事である。そのためには採用と研修を徹底して行う必要がある。 ニセコ町でも社会人採用を実施してきたが、面接・集団討論に加え、宴会や宿泊まで実施して人物を見た。役所は採用にもっと予算を使うべきである。 また、職員研修には年間1600万円の費用を投じ徹底して実施している。研修は仕事だという意識付けをし、長期研修にも理解のある組織風土を作った。こうして職員の資質を高めれば、職場の質を高めることになる。

●公共の役割と情報公開

民主主義の行き着く先は、財政民主主義である。納税者にとって税金がどう使われるかを『見える化』することが重要で、その前提は予算を住民に徹底して知らせる事だ。そうした経緯で、ニセコ町は予算説明書を作っている。 そこには周辺自治体の借金、貯金の額、道路・水道・保育所の整備率等を統計数値として掲載しているので、住民にとって行政課題が明らかになっている。 公共の役割は『公共課題の解決』にある。安心して住民が暮らせるようにするために、社会をどう作るかである。 役所には、地方政府機関としての機能と、主権者たる住民の『市民自治機構』としての側面がある。そこに集まる情報をどう住民に届けるかが大切である。情報が少なければ判断材料がなく住民参加を求めることはできない。 ニセコ町では徹底した情報公開を行っている。主権者である住民の情報を預かって管理する立場にある町は、住民が明日のまちづくりのために『活用する情報』を公開するため、情報公開条例を個人情報保護条例とともに制定した。また、住民の中に情報が入る風土づくりにも熱心に取り組んだ。 公共課題を解決する際、解決手法は1つではない。解決のために議論も必要である。この過程を『政策意思形成過程』という。自治体職員は、公共課題解決に向けて、首長が政策判断を最適化するため、政策意思形成過程を住民に公開し、共有しなければならない。情報に質と価値を入れて最大化することで、住民自治を実現することができる。 各自治体の情報公開条例には非公開にできる項目に、政策意思形成過程を規定している場合もあるが、これを公開することは住民自治の基本である。 情報を公開すれば、住民の多様な意見が出る。あとは、それを首長がどう選ぶかだ。民主主義の実践には過程が大事である。 情報を持つ者は強い。自治体職員の多くは比較優位性を担保している。住民は情報が少ないので、多くの場合は情報を聞く側となる。その情報を行政と対等にしたら、議論を誘導する側が住民になることもある。自治体職員は平均して情報公開に不熱心であるが、これでは本当の住民意思が形成されず、住民自治は機能しない。

●ニセコ町の挑戦①(まちづくり町民講座)

ニセコ町は『まちづくり町民講座』を実施している。管理職が所管業務の行政課題について1時間かけて住民にプレゼンテーションし、住民とディスカッションする。 講座開設時は、管理職から大反対された。補助機関であり決定権がなく、その場で何も言えないという理由である。しかし、本当にそれで良いのか。部課長が果たす役割は非常に大きい。住民から良い意見が出れば、町長と掛け合って実現するというくらいの心意気が欲しいものだ。市長と掛け合った結果、実現しなければそれが市長の評価として住民に伝わるだけである。 講座開始当初は、住民からの大変な批判に見舞われた。9割は憶測に基づく誤解である。しかし、情報を正しく出すことによって、住民が行政と同じ視点で判断するようになってきた。行政課題が見え、住民が動き出すこともある。だから、情報の公開は必要である。 議論は円卓形式で行う。重要なのは、住民に多様な意見があることである。対面式では住民と行政が相対しているような形になってしまうが、円卓形式の場合、住民の多様な意見を住民同士で調整するという風土ができるという効果がある。

●住民・首長・議会の関係と住民自治

主権者は住民である。首長と議会を住民が直接選出するので、首長も議会も住民に説明責任がある。政策立案は首長が住民自治に基づいて最大化された予算を議会に提出することで実施されるべきであり、議会は、住民世論を背負って議会で決定すべきである。しかし、戦後の地方議会は住民世論を背負うことなく、単に国会の模倣をしてしまった。これが不幸の始まりである。 国政の場合、政府は国会によって選ばれているから、まず国会に対して責任を負う。しかし、自治体においては、首長が議会に対してそのような義務はないのである。新聞や広報誌等を通じて住民に直接情報を出すべきであるが、なぜか市民の代表である議会にまず情報を出せと言われるのが日本の多くの自治体の現状である。 住民を差し置いて、首長と議会だけで物事を決定するのであれば、住民自治ではない。首長と住民の間に情報共有する仕組みを作るべきであり、それを実践しなければならない。

●情報公開にはほとんど聖域がない

ここで、情報公開に付随して守秘義務の誤解について触れる。公務員は、職務上知り得た秘密を洩らしてはならないとされるが、それは第三者のプライバシーを暴く、又は当該組織に甚大な損害を与える情報(秘密)のことである。公務員の守秘義務は、最高裁判例で第三者に甚大な損害を与えた場合と判示されている。これに政策情報はほとんど該当しない。政策情報や政策課題を公開することで、政策課題はより早く解決する。従って政策意思形成過程はどんどん公開すべきであり、それによって多様な価値観が入って洗練され、より良い決定がなされるのである。

●住民は株主

住民は株主であり、客ではない。住民に出すべき情報は、株主に対する情報である。 従って行政が実施する事業はサービスではない。サービスという視点で住民自治をやった瞬間、民間と同じ概念が役所の中に入ってくる。高いサービスには高い負担を求めるようになる。役所の事業は社会の仕組みとして位置付けることが大事であり、サービスに見合った対価を住民に求めるということではない。 その意味から、住民満足度調査にも疑問を持つ。住民が満足するために行政があるわけではない。

●ニセコ町の挑戦②(ファイリングシステム)

今は、ISOを取っている自治体が多く存在する。そのISOをどの自治体も取得していなかった頃、ニセコ町が取得しようとしたが、関連予算が議会で否決された。取ること自体が目的ではなく、公務員の世界にマネジメント思想がなかったため、ISOを入れることで、組織の中にその思想を入れ込みたいと考えたのである。しかし、他団体の事例がないために議会で否決された。 その代わりにファイリングシステムを導入した。今ではニセコ町のファイリングシステムがISOの世界基準となった。全ての書類を30秒以内に探し出す必要がある。そして、書類は原本1つしか置かない。これは、私物化の禁止、即時検索性、他者検索性が基本になっている。

●地方から国を変える

地方から発信して、国を変える取組を紹介する。霞が関の役人は優秀であるが、情報がないため現場のことが分からない。そこで、自治体がネットワークを結んで国に政策を提案している。ニセコ町からの提案は、合併特例法と地方自治法の中でその70%が反映された。地方の現場から制度設計をすることが大事である。本当に必要な事は、現場実態を踏まえて国に提案すればいいのである。 国も地方を元気にしたいと考えている。夕張市が大変なことになったとき、財政健全化法成立に向けて準備が始まった。全国から自治体の仲間が集まって勉強会を開催し国に提案した。自治体が国と一緒になって財政健全化法を作ったのである。 また、一昨年には水源地周辺の開発を制限する罰則付きの条例を制定した。地下水の大量取水も禁止し罰則を設けた。 日本は環境法整備が遅れており、地方が国に先んじて進めてきた。実態に合っていれば、横出しでも上乗せでも条例化して裁判で争えばいい。それが、後々国の法律になってきたのである。だから、地方から必要な法制を発信していきたい。憲法に基づいて、住民の命を守るために水の開発規制を行ったわけであるが、これは、民法上は自由な行為である。民法の規定と、ニセコ町の条例のどちらが憲法の精神を体現しているのかを裁判で争えばいい。翌年には北海道が、ニセコ町の条例を補完する条例を制定した。国も超党派で動いている。

●住民自治の原点

ここで自治の原点について話したい。市場原理が働く競争社会が望ましいと言われているが、それで本当に良いのか。 大正11年に有島武夫が415ヘクタールの農地を小作人に与え、土地・水・空気は人類共通のものであり個人が所有するものではないと主張した。これがニセコ町の相互扶助の歴史である。 日本は、戦後経済成長してきたが、阪神大震災、東日本大震災、福島の原発事故を経験したことで、経済成長より住民の暮らしをどう守るかという課題が非常に重要になってきた。これを誰がやるのかは、自治体職員1人1人が考える問題である。

●いざという時には勝負を一人の自治体職員にできること

自治体職員からは、上司の考えや組織風土があって、組織の中で思うように発言できないという話を聞く。 柳川には掘割を保護した広松伝という職員がいた。掘割埋め立ての話が立ち上がり、建設省の補助金が決まって、議会の議決も終わっていた頃、広松はその実務担当者として働く30歳の係長だった。しかし彼は、柳川の歴史文化である掘割を埋めることが良いのか、という疑問を持ち、1人で立ち上がった。ところが、当初賛同する者は誰もおらず役所の中では四面楚歌。あいさつすら返してくれない。議会からも相手にされなかった。係長たった1人の改革である。まちの人からも冷たくされたが、彼は1人で住民を説得して歩いた。 その結果どうなったか。柳川の掘割は残った。今の柳川の繁栄は、30歳の自治体職員の命がけの戦いの賜物である。1人だから何もできないということは全くない。1人が頑張れば、地域も、ひいては日本の国も変えられるということである。自治体職員は、地域でここは譲れない、という課題と向き合ったときは、勝負して欲しい。たった1度の人生である。いつか皆死ぬのである。それなら、勝負する人生の方がいい。 誰かのせいにする時代は終わった。住民の暮らしと息づかいを感じて、自分ができることを捉えて欲しい。そういう自治体職員の勝負をニセコ町から応援する。